坚持中国共产党在统一战线中的领导权是统一战线最根本的问题。党对统一战线的领导方式随着国情、社情的变化而变化，新中国成立后，党对统一战线的领导方式大致经历了法律保障、政策统领、制度彰显和法治主导四个特色比较鲜明的阶段。
第一阶段（1949年9月—1954年8月）：以法律保障为主要特点。法制主导型是指党的统一战线的主张以立法方式表现，通过法律推进统一战线工作。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》（下简称《共同纲领》）规定：由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式……在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。此次会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》以法律的方式规定：中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力……以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。此后还颁布了一系列有关统战工作的法律条款。
值得指出的是，尽管这个时期立法制度并未形成，除了《共同纲领》规定政协代行人大的职权，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定中央人民政府委员会有制定并解释国家的法律、颁布法令的权力外，哪些机构享有立法权、立法权限有多大并没有明确的规定，但是以上条例、通则、办法等或者有政协组织法的授权，或者由政务院制定，而且采用法律形式，内容具有法的效力，因此，都可以被视为法律。可见，这个时期的统战工作主要是通过法律来推进和保障。当时的领导人十分重视依靠法律来推进工作。
第二阶段（1954年9月—1989年12月）：以政策统领为主要特点。政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。灵活多变、及时调整是政策的最大特点。
法律保障转入政策主导，最主要的原因是1954年第一届全国人民代表大会制定了宪法，人民政协不再代行人大的职权。诚如宪法序言中所说：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”。宪法序言同时强调：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”。
针对不同的背景、不同的任务、不同的对象，党制定了不同的统战政策。譬如，1956年1月，关于知识分子问题会议确立了正确对待知识分子问题的政策；在《论十大关系》一文中，提出了共产党与民主党派“长期共存、互相监督”的方针；在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，提出了对工商业者、知识分子、民主党派、少数民族的政策。1978年11月的《中共中央组织部关于落实党的知识分子政策的几点意见》将原有的对知识分子“团结、教育、改造”的政策调整为充分信任，放手使用，等等。
此期国家领导人或中央文件在提到统一战线时，大多采用“政策”。例如，1979年中共中央批转的全国统战工作会议文件《新的历史时期统一战线的方针任务》中专门谈到了“新时期统一战线的基本政策”。1982年胡耀邦同志在全国统战工作会议的讲话中，讲到统战工作应该抓好的几件事中，就有“狠抓各种政策的落实，包括对民主党派的政策，对知识分子的政策，对起义人员的政策，对原工商业者的政策以及对归国侨胞的政策，等等。”当然，这个时期还留有“法制型”的痕迹。如1957年1月出台了《中国人民政治协商会议全国委员会地方工作委员会暂行组织简则》，此外也有制度的萌芽。
第三阶段（1988年5月—2014年10月）：以制度彰显为主要特点。由政策统领转入制度主导主要是因为党的十一届三中全会后，国家治理由主要依靠政策向开始重视法制转变。
其一，这个时期，进行了大量的建章立制工作，统战制度体系基本搭建完成。从1988年到2005年，完成了政协全部机构（全体会议、常务委员会、专门委员会、秘书长、主席会议）的规则。政治协商、参政议政、民主监督是政协的三大职能，为确保这些职能的履行，出台了一系列制度，确认了政治协商、民主监督、参政议政的目的、主要内容、主要形式，并规定了保障性的要求。
其二，从党和国家领导人的讲话以及中央重要文献看，统战的制度建设已经提到了议事日程。这个时期“制度”出现的频率较高。譬如，江泽民同志就曾指出：按规定应当交政协协商的问题，一定要在决策之前交政协协商，并在协商中认真听取各方面的意见。
其三，在政协的规范性文件中多次出现了“制度化”的提法。如，1989年1月的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》、1995年1月的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、2005年2月的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2006年2月的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》都能看到加强统一战线“制度化”建设的提法。
第四阶段（2014年10月至今）：以法治主导为主要特点。法治主导型是指共产党对统一战线的领导主要依靠“法治”推进。这个阶段始于2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》通过，标志性事件则是2015年中共中央政治局审议通过《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。这是第一个关于统一战线工作的党内法规，也是我国第一个将“统一战线”与“法”连接起来的规范性文件。当然，法治主导型还只是刚刚开始，还有很多的工作要做。
建立党领导统战工作的法治化长效机制，需要做好以下几项工作：一是要思想上认同统一战线法治主导。中国共产党提出要全面推进依法治国，并且出台了专门的党内法规，这意味着，执政的中国共产党已经认识到实现统战的依法而治会增强执政的合法性，进而提升执政能力。二是要制定科学的统一战线法律。与第一阶段的法制主导型相同的是，法治主导也要有相关的立法，不同的是更强调立法的科学性，要完备法律体系，进一步明确、具体法律规范，突出针对性、可执行。三是要让“依法”开展统战工作成为主要方式。努力实现依法领导统战工作，依法开展统战工作。
（国家社科基金项目“立法协商研究”负责人，湖南师范大学教授 肖巧平）
